4 años del Plan de Emergencia Habitacional: Más producción de vivienda pero sin frenar la especulación inmobiliaria

Mientras el Congreso discute si extenderá la vigencia del Plan de Emergencia Habitacional, desde El Pincoyazo presentamos un balance a cuatro años de su aplicación. Aumentó la cantidad de viviendas producidas por el mercado, pero a costa de más recursos públicos y más gasto familiar, sin atacar las causas de la crisis, como la especulación inmobiliaria y usura de los bancos.

¿Cómo surgió el Plan de Emergencia Habitacional? ¿Sus medidas apuntaron a resolver las causas de la crisis o más bien a profundizarla? ¿Cuáles son sus resultados a cuatro años de su implementación? En el siguiente artículo abordamos estas preguntas haciendo un balance de la Ley 21.450 que creó el Plan de Emergencia Habitacional, y ampliamos el foco para analizar también otras piezas de la política neoliberal de vivienda durante los cuatro años del gobierno de Boric.

La crisis habitacional y sus causas

Lo que se llama como “crisis habitacional” es en realidad una cara necesaria de la economía capitalista, donde la producción de vivienda no está pensada para satisfacer la necesidad, sino para reactivar permanentemente la maquinaria del lucro inmobiliario y bancario.

La acumulación de capital necesita resguardar su tasa de ganancia, de lo contrario, la empresa privada pierde capacidad de crecer, competir y monopolizar el mercado, una tendencia inevitable del sistema -y comprobable a lo largo de la historia- que no tiene que ver con que si un empresario tiene buenas o malas intenciones.

Por eso es importante entender que fenómenos el aumento permanente del precio de la vivienda en propiedad y en arriendo, la dificultad cada vez mayor de acceder al crédito y el aumento sostenido de los campamentos, no son hechos aislados ni azarosos, sino que tienen una relación entre sí y son expresión de una causa común, que es la expectativa de acumular más ganancia por parte del capital inmobiliario y financiero.

En ese proceso de crecimiento y competencia del capital, el valor de la mano de obra se desvaloriza mientras el precio de las mercancías, como la vivienda, aumenta. Esta brecha entre los salarios y el precio de la vivienda hace que aumente el endeudamiento como requisito de acceso. Y en esa dificultad cada vez mayor de comprar una vivienda crece también el mercado del arriendo, cuyos precios no son regulados, inflando aun más el precio de la vivienda, lo cual hace que, por consecuencia, también aumenten los campamentos, como un camino inevitable para quienes no tienen la capacidad de endeudarse.

Detrás de esta fórmula de empobrecimiento permanente de la gran mayoría que vive de su trabajo está la expectativa de acumulación de capital de inmobiliarias, constructoras y bancos a través de distintas fases, como es la reserva y venta de suelo para luego producir viviendas, junto con la expectativa de extraer parte de esas ganancias a través de préstamos a las empresas (para que construyan) y también extraer salario a las personas (para que consuman) por medio del pago del crédito.

Todo esto es justamente lo que está ocurriendo en Chile -y prácticamente en todo el mundo- desde hace varios años, donde el precio de la vivienda aumentó un 95% entre 2010 y 2024, mientras el nivel de los salarios formales solo lo hizo en un 30%.

Por otro lado, según datos de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), el 75% del monto total en deuda que las personas mantienen con los bancos en Chile en el 2024 corresponde a deuda hipotecaria, quienes, en promedio, destinan el 45% de su ingreso mensual al pago de esa deuda, lo que significa que no pueden permitirse perder el trabajo. Así, muchas veces la única salida que se piensa como posible es aumentar los niveles de sobreexplotación -horas extra o bien un segundo y hasta tercer trabajo-.

En la década previa al estallido, la deuda en Chile más que se duplicó, ocupando un lugar importante en ese aumento la deuda hipotecaria, motivada no solo como vía de acceso a una vivienda, sino también como medio de inversión, tanto de grandes compradores como de personas naturales que compran dos o más viviendas para destinar al arriendo, lo que contribuye a que se siga inflando el precio de la vivienda.

Deuda total en Chile según tipo de deudor (saldos en miles de millones de pesos)

De esta manera, los grandes inversionistas (capital financiero) cada vez ocupan un lugar mayor como compradores de vivienda para destinarla al arriendo, ya que, ante la dificultad de acceder a créditos por efecto de la disminución del nivel de los salarios, este mercado se ha vuelto cada vez más lucrativo.

El aumento del precio de la vivienda, tanto en propiedad como en arriendo, ha generado no solo un aumento de la deuda habitacional, sino también un aumento de las familias en campamentos: si bien entre 1996 y 2005 la cantidad de familias en campamentos disminuyó todos los años, de 105 mil a 25 mil, desde entonces, y en consonancia con el desacople del precio de la vivienda y los salarios, la cantidad de familias en campamentos no paró de aumentar, de 25 mil en 2005 a 36 mil en 2015, para luego alcanzar las 120 mil familias en 2025.

Especulación del precio del suelo

Una máxima del Estado neoliberal dice que las personas deben resolver la salud, educación y vivienda a través del mercado, y que el Estado cubrirá vía subsidios el acceso solo de aquellos que no tienen la capacidad de consumo suficiente. Por eso es que desde hace varias décadas un pilar de la política neoliberal de vivienda consiste en subsidiar la compra de viviendas para los sectores de ingreso medio (DS 1 y DS 19) y bajo (DS 49).

Pero la posibilidad de que los subsidios se materialicen y no queden solo en el papel depende, en gran medida, del precio que imponga el dueño del terreno, quienes inflan los precios sin necesariamente agregarle ningún valor -como podría ser su urbanización-. Esta ha sido durante décadas la principal barrera para la construcción de vivienda social y lo que ha obligado a la expulsión de miles de familias pobladoras a la periferia, lejos del acceso a servicios.

¿Y cómo ha respondido el Estado? Durante décadas, las políticas neoliberales han apuntado a aumentar el traspaso de recursos públicos -vía subsidios- para cubrir esa especulación del precio del suelo, y de manera más reciente, exigiendo a las familias aumentar el ahorro por varios millones de pesos a través de glosas presupuestarias que cada año aprueba el Congreso, aun cuando sus propios datos dan cuenta de que cada vez el salario disminuye.

Principales herramientas del Plan de Emergencia Habitacional (2022-2025)

El Plan de Emergencia Habitacional surgió a fines de 2021, como un acuerdo entre el gobierno de Piñera y la oposición -encabezada por el actual ministro de Vivienda, Carlos Montes (PS), cuando era senador-, sellando una forma que buscó aumentar la producción de viviendas para dar respuesta al momento de impugnación política que vivía el país (post-estallido), pero sin tocar el modelo.

A las herramientas tradicionales del Ministerio de Vivienda, como los distintos subsidios dirigidos a las familias sin casa de ingreso medio y bajo según lo que dice el Registro Social de Hogares, con la Ley Nº 21.450 el Congreso aprobó una serie de medidas orientadas a aumentar la capacidad de construcción de vivienda, tales como:

1. Banco de suelo público

Entre 2022 y julio 2025 se ha dispuesto un total de 2.490 hectáreas de suelo para el Plan de Emergencia Habitacional: 1.583 hectáreas son de propiedad pública, tanto SERVIU como de empresas del Estado, como Desarrollo País; 291 hectáreas son de traspasos del Ministerio de Bienes Nacionales a los SERVIU y 616 hectáreas compradas a privados.

Puntualmente en el caso de los terrenos comprados a privados, las 616 hectáreas adquiridas entre 2022 y 2025 superan con creces las bajísimas 103 hectáreas compradas por el MINVU entre 2019 y 2021, según datos del ministerio expuestos en el Congreso, pero aun son insuficientes para la envergadura de la necesidad.

Si es que el Plan de Emergencia contemplara medidas que pusieran un freno a la especulación del precio del suelo, esta cantidad de suelo comprado a privados sin duda que podría ser mucho mayor, teniendo en cuenta los aumentos de dineros traspasaros a privados desde 2022.

2. Diversificación de líneas programáticas

El MINVU impulsó nuevos programas (formas de acceso vía subsidios), como la construcción de vivienda municipal para el arriendo, proyectos para sindicatos, cooperativas y autoconstrucción asistida, pero todos ellos aún en pañales y con niveles muy bajos de ejecución hasta mediados de 2025, por lo que no muestran hasta hoy ser una luz de un aumento real de la capacidad de producción de vivienda, siempre en manos del mercado.

Según los datos del MINVU, todos estos nuevos programas alcanzan 2.820 viviendas por construirse. De esa cifra, hasta julio de 2025 se han terminado solo 265 viviendas (ver tabla).

3. Industrialización con exenciones normativas

Esta es una de las áreas con mejor rendimiento en cuanto a aumento de la capacidad de producción de viviendas, donde el MINVU ha certificado a 22 empresas de construcción industrializada con 41 modelos de vivienda, cuyo modelo de producción es más rápido y con estructuras prefabricadas, lo que se traduce en menores plazos de construcción, pero también en una menor necesidad de mano de obra.

Por esta vía, el MINVU tiene en curso la gestión de 13.039 viviendas, de las cuales solo 1.494 se encuentran terminadas a julio de 2025.

4. Habilitación normativa de suelos

Otra herramienta fue la facultad de que los SERVIU puedan cambiar la norma urbana sobre terrenos que se destinarán para construir vivienda social, cambiando el uso de suelo, la densidad, alturas máximas, entre otras, para agilizar la construcción.

Un problema de esta facultad es que está sujeta a la voluntad de las empresas (entidades patrocinantes) de diseñar e impulsar estos proyectos, por lo que, si las condiciones no son atractivas para el negocio, no hay proyecto.

Estas nuevas herramientas si bien han permitido agilizar la construcción de vivienda social, está lejos de ser suficiente para la necesidad que existe. Así, mientras no se acompañen de otras medidas que pongan un freno a la especulación con el precio del suelo y la usura bancaria vía créditos, la política de Estado seguirá reproduciendo el circulo vicioso de la crisis.

Las cifras del Plan de Emergencia Habitacional (2022-2025)

A julio de 2025, el MINVU registra 208.969 viviendas terminadas para ser entregadas en propiedad, equivalente al 80% de la meta de 260.000 viviendas prometidas por el gobierno de Boric, lo que ha significado un aumento importante de gasto público, sin tomar medidas que pongan freno a las causas de la crisis.

Tabla: Viviendas en construcción según programa con y sin deuda (2022-2025)

Pero el análisis estaría incompleto si solo pusiera el foco en las medidas adicionales y las cifras generales del Plan de Emergencia Habitacional que hoy se busca extender.

Para identificar los alcances, los costos y efectos reales del Plan de Emergencia es necesario mirar cómo sus medidas se acoplan a un conjunto de otras políticas, creadas antes y durante el actual gobierno, algunas de las cuales exponemos a continuación, y que dan cuenta de manera más global la forma neoliberal de enfrentar la crisis de acceso a la vivienda:

a) Préstamos a constructoras (sin interés)

Tanto en los proyectos de vivienda que se construyen con subsidios destinados a los segmentos más pobres de la población (DS 49) como a los sectores medios (DS 19), el Ministerio de Vivienda asegura, para el inicio de obras, un anticipo del pago de cada subsidio de vivienda por hasta 300 UF ($12 millones), el que las empresas deberán devolver en un plazo de tres años a una tasa de interés del 0%.

Entre 2015 y 2025, el presupuesto del MINVU aumentó de $2,9 a $5,7 billones de pesos (millones de millones) y solo entre los años 2022 y 2025 la cantidad de dinero destinada a préstamos para las constructoras se ha más que duplicado, alcanzando los $1,7 billones de pesos en 2025, lo que equivale al 30% de todo el presupuesto del MINVU para este año.

Si bien el dinero destinado a los préstamos de enlace luego vuelve al ministerio, o más bien, se descuenta a la hora de ejecutar el traspaso de los subsidios hacia las mismas constructoras una vez entregadas las viviendas, lo cierto es que se trata de dineros que podrían ser utilizados con una mayor agilidad y eficiencia si fuese el mismo Estado quien se hiciera cargo de producir las viviendas de forma directa, sin intermediarios privados, como entidades patrocinantes y constructoras, cuyo fin no es otro que la acumulación de ganancia privada, y no solucionar la crisis de acceso a la vivienda.

Lee acá “El Negocio de la crisis habitacional: MINVU presta $1,7 billones a constructoras en 2025 a 0% de interés”

b) Subsidio al dividendo de la deuda habitacional

De forma paralela, el gobierno de Boric impulsó otras medidas que buscaron complementar el Plan de Emergencia Habitacional, como la Ley que subsidia el dividendo, con la que respondieron al llamado de constructoras -que mantenían más de 50 mil viviendas en stock sin compradores- y a los bancos -que imponen un limitado acceso al crédito para no correr riesgos que sí le piden al Estado asumir-.

De esa forma, el Estado asume la diferencia de lo que les falta a las personas para acceder a un crédito hipotecario, cuidando la salud del sistema financiero a través de esta herramienta (crédito) que, a largo plazo, solo hace que las familias deban pagar hasta el doble del valor inicial de la vivienda, si es que no la pierden por completo.

Lee acá “Plan de Emergencia Habitacional: ¿Para las familias sin casa o la banca y las constructoras?”

c) Glosa presupuestaria para cubrir aumento del precio del suelo

Desde el segundo gobierno de Piñera se creó vía glosa en el presupuesto la facultad de los SERVIU para aumentar los montos de los subsidios DS49 destinado a cubrir el aumento del precio del suelo, a condición de que las familias aumenten también su ahorro, de forma proporcional al valor que no cubre el subsidio, lo que se traduce en ahorros de varios millones de pesos.

En la práctica, el costo de hacer viable el acceso, además de la deuda muchas veces con prestamistas informales, es también la desintegración de las comunidades y comités o incluso el desarraigo territorial.

d) Extensión del Crédito Especial a Empresas Constructoras

Esta herramienta permite a las constructoras recuperar un porcentaje del IVA por gasto en materiales de construcción para viviendas sociales, buscando incentivar su construcción bajo la excusa de que este tipo de proyectos tiene una menor tasa de ganancia. De esa forma, el resguardo de su tasa de ganancia se hace a costa de una menor recaudación pública.

¿Crece la capacidad productiva del Estado o solo de la empresa privada?

Lo primero que hay que tener claro es que el Estado no ha aumentado en nada su capacidad de producción de vivienda, porque esta no existe, a diferencia de lo que suele decir el ministro Carlos Montes (PS) al referirse a los objetivos estratégicos del Plan de Emergencia. En rigor, lo único que ha aumentado es el traspaso de recursos públicos hacia la empresa privada para que sea esta quien aumente su capacidad de producción, respetando la máxima neoliberal de fomentar la iniciativa privada.

La diferencia cada vez mayor entre el precio de la vivienda y el nivel de los ingresos no ha sido enfrentada con medidas que acorten esa brecha, sino por el contrario, aumentando el empobrecimiento a través de mayores exigencias de ahorro (por varios millones de pesos en los sectores más pobres) y también por la vía de aumentar el volumen de familias endeudadas que, de no ser capaz de sostener el pago, perderán su casa, como ya ha ocurrido en el pasado.

Extender el Plan de Emergencia Habitacional, pero con nuevas herramientas

Ante la falta de herramientas del Estado, desde El Pincoyazo creemos que sí se debe extender el Plan de Emergencia Habitacional, pero sumando nuevas facultades, ya que, de lo contrario, los comités quedarán en un peor pie para impulsar sus demandas.

Si el Congreso pretende estar 4 años más con las mismas herramientas actuales, la crisis de acceso a la vivienda se seguirá profundizando, porque, tal como se ha expuesto en este balance, al no poner un freno a las causas de la misma, como son la especulación inmobiliaria y a la usura bancaria, la distancia entre los ingresos y el precio de la vivienda solo aumentará, mientras la expectativa de ganancia seguirá inflando el precio del suelo y de los créditos, y esa brecha se seguirá cubriendo con más recursos públicos y gasto de bolsillo -vía préstamo informal-, tal como se ha hecho hasta ahora, lo que a la larga terminará por dejar a más familias en la calle.

Poner un freno a la especulación de inmobiliarias y bancos se puede hacer a través de muchas formas, pero en términos generales:

- Se deben establecer límites a la ganancia inmobiliaria, en particular la relacionada por venta de suelo, estableciendo la obligación de compra preferente y a precio de avalúo fiscal por parte de los SERVIU en terrenos ubicados en zonas con mayor urgencia habitacional, como también fijar recuperación de plusvalías (ganancia) en suelos que se benefician de la inversión pública (urbanización o nuevos servicios como metro, hospitales u otros), o incluso crear mayores impuestos sobre los suelos sin uso cuya propiedad se concentra cada vez más en empresas financieras.

- El Estado debe dejar de tapar el hoyo de los bancos y dejar de destinar un tercio del presupuesto del MINVU en préstamos a las constructoras a 0% de interés para que inicien obras, como también dejar de cubrir el diferencial para que más personas acceden a un crédito, porque eso solo resguarda la ganancia bancaria. En reemplazo, debiesen imponerse exigencias a estos que son los llamados a asumir mayores riesgos, en particular cuando se trata de iniciativas privadas.

- Se debe crear una empresa pública para la construcción de vivienda y servicios públicos, cuya actividad no esté orientada por el lucro, sino por la necesidad de la población, permitiendo reorientar recursos que hoy cubren la ganancia privada (bancos e inmobiliarias) para construir más y mejor vivienda (en propiedad y pública), y disminuir los niveles de endeudamiento.

Hoy, cuando se discute extender la vigencia del Plan de Emergencia Habitacional, las organizaciones que luchan por la vivienda tienen el desafío de estudiar estos temas y proponer soluciones que vayan más allá de los marcos que impone el actual modelo neoliberal que solo reproduce la pobreza y desigualdad.